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PPP项目建设期履约保函该由谁承担？

相信不少人第一次听到“PPP项目建设期履约保函”这个词时，都会觉得有些绕口，甚至不太明白它到底是什么意思。其实，这和我们日常生活中常见的“保证金”有些类似，只不过在PPP项目中，它涉及到的金额更大、责任更明确，而且背后关系到政府、企业和社会公众多方的利益。那么，这个保函在建设期到底该由谁来承担呢？今天我就和大家一起，用通俗的语言来捋一捋这个问题。

一、先弄明白什么是PPP项目建设期履约保函

PPP模式，简单说就是政府和社会资本合作，一起投资建设运营公共项目，比如高速公路、污水处理厂、学校医院等。在项目建设阶段，为了确保项目能按时、按质、按量完成，通常会要求提供一份“履约保函”。

你可以把履约保函想象成一份“担保书”：由银行或保险公司出具，承诺如果承建方（通常是社会资本方）在建设期内没有履行合同义务——比如拖延工期、偷工减料、中途撂挑子——那么出具保函的机构就要按约定赔偿给政府或项目公司，用于弥补损失或找人接手完成工程。

建设期履约保函的核心作用，就是给政府或项目业主吃一颗“定心丸”，降低项目烂尾或质量不达标的资金风险。它不同于普通的合同违约金，因为有第三方金融机构的信用介入，保障力度更强。

二、履约保函一般由谁承担？

从国内外PPP项目的普遍实践和合同惯例来看，建设期履约保函通常由社会资本方（或项目公司）承担。具体来说，可以分为以下两种情况：

1. 由社会资本方直接提供

在项目公司尚未成立或初期阶段，有时会要求中选的社会资本方直接向政府出具履约保函。社会资本方作为投资和建设的主体，有责任证明自己的履约能力和诚意。他们需要向银行或担保机构申请开立保函，并承担相应的费用和担保责任。

2. 由项目公司提供

更多情况下，在PPP项目合同签订后，政府和社会资本会共同出资成立一个专门的项目公司（SPV），负责项目的融资、建设、运营等具体事宜。这时，建设期履约保函通常会由项目公司作为申请人，向金融机构申请开具，并承担保函项下的义务。项目公司的股东（包括社会资本方）往往需要对项目公司的履约提供必要的支持或反担保。

无论是哪种形式，保函的最终“买单者”和风险承担主体，本质上都是社会资本方。因为他们是项目的实际投资方和建设主导方，有义务确保工程顺利进行。

三、为什么不是政府来承担？

有人可能会问：PPP项目是政府和社会资本合作，为什么保函只让企业出，政府不用出呢？这主要基于几点考虑：

风险分配原则：PPP模式的核心优势之一，是将项目的设计、建设、融资、运营等风险，转移给更有能力管理的社会资本方。建设风险（如工期延误、成本超支、质量缺陷）通常由社会资本承担更合适，因为他们直接负责施工管理，更有能力控制和防范。 激励约束机制：要求社会资本提供履约保函，能形成有效的经济约束。如果企业做得不好，保函可能被索赔，直接影响其经济利益和商业信誉，从而促使其认真履约。 财政纪律和公众利益：政府资金来源于税收，使用必须谨慎。如果政府为企业的建设行为提供担保，等于用公共资金为企业经营风险兜底，不仅可能增加财政负担，也有失公平，容易引发公众质疑。

当然，这并不是说政府在PPP项目中就没有任何担保责任。在某些情况下，政府可能会提供必要的政策支持、付费保障或最低需求担保，但这些一般属于项目运营阶段的安排，与建设期的履约保函性质不同。

四、保函的费用和期限由谁定？

保函不是免费的“护身符”，社会资本方需要向金融机构支付一定费用（通常按保函金额的百分比计算，费率与企业的信用等级、项目风险相关）。这部分成本，一般会计入项目总投资，由项目公司承担，并最终通过项目的未来收益来覆盖。

保函的有效期通常覆盖整个建设期，并可能留有少量延长期（如项目竣工后几个月）。具体期限需在PPP项目合同中明确约定，并与建设工期挂钩。如果项目延期，社会资本方可能需要办理保函延展，并承担相应费用。

五、什么情况下保函会被索赔？

如果社会资本方或项目公司在建设期出现严重违约行为，比如：

无正当理由拖延工期，导致项目无法按时完工； 工程质量不符合合同约定的标准，且拒不修复； 擅自停工、放弃项目，或出现破产等无法继续履约的情形； 违反重要合同条款，对项目造成重大损害。

此时，政府或项目业主（根据合同约定）有权向出具保函的银行或担保机构提出索赔，要求支付保函金额。金融机构在核实索赔文件符合保函条款后，会进行赔付，然后再向申请保函的社会资本方或项目公司追偿。

六、普通公众需要关心这个问题吗？

作为普通老百姓，我们可能觉得这些金融担保工具离自己很远。但实际上，PPP项目很多是民生工程——比如我们每天走的路、喝的自来水、孩子上的学校。建设期履约保函的存在，间接保障了这些项目能够顺利建成、质量过关，避免成为“烂尾工程”或“豆腐渣工程”。

因此，了解这一点，也有助于我们增进对公共项目运作方式的认知，明白政府和企业在合作中各自扮演的角色，以及风险是如何被管理和分配的。下次再听到某个PPP项目开工的消息时，你就会知道，背后还有一份履约保函在默默发挥着“安全阀”的作用。

总结

总的来说，PPP项目建设期的履约保函，主要是由社会资本方（或项目公司）承担申请和付费责任，目的是担保其履行建设义务。这种安排符合“专业的人做专业的事，谁做事谁担责”的合作逻辑，既保护了政府及公众利益，也约束和激励了企业认真履约。

当然，具体到每一个PPP项目，保函的详细条款、金额比例、释放条件等，都需要在合同中白纸黑字写清楚。对于参与其中的企业来说，理解并管理好保函风险，是项目成功的第一步；而对于政府和公众来说，知道有这么一道金融“防火墙”存在，也能对项目多一份安心。

希望这篇介绍能帮你解开疑惑。在基础设施和公共服务越来越依赖PPP模式的今天，多了解一些背后的运行机制，总是有益处的。